{"id":2603,"date":"2023-09-27T18:13:02","date_gmt":"2023-09-27T16:13:02","guid":{"rendered":"https:\/\/www.knauthe.com\/die-extensive-anwendung-der-fruehen-oeffentlichkeitsbeteiligung-nach-%c2%a7-25-abs-3-vwvfg-in-der-berliner-verwaltungspraxis\/"},"modified":"2026-07-08T10:56:39","modified_gmt":"2026-07-08T08:56:39","slug":"die-extensive-anwendung-der-fruehen-oeffentlichkeitsbeteiligung-nach-%c2%a7-25-abs-3-vwvfg-in-der-berliner-verwaltungspraxis","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.knauthe.com\/en\/die-extensive-anwendung-der-fruehen-oeffentlichkeitsbeteiligung-nach-%c2%a7-25-abs-3-vwvfg-in-der-berliner-verwaltungspraxis\/","title":{"rendered":"Die extensive Anwendung der fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung nach \u00a7 25 Abs. 3 VwVfG in der Berliner Verwaltungspraxis"},"content":{"rendered":"\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>Vor dem Hintergrund der Proteste rund um \u201eStuttgart 21\u201c hat der Gesetzgeber bereits im Jahr 2013 \u00a7 25 VwVfG um den Absatz 3 erg\u00e4nzt. Durch die Durchf\u00fchrung von fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligungen soll die Akzeptanz von Gro\u00dfprojekten verbessert werden. In Berlin sehen sich nun vermehrt Bauherren mit der Forderung konfrontiert, auch bei \u201enormalen\u201c Bauprojekten eine solche fr\u00fche \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung durchzuf\u00fchren.<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>1. Hintergrund<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Seit Bestehen der Bundesrepublik ist es im Vorfeld der Durchf\u00fchrung von Gro\u00dfvorhaben immer wieder zu erheblichen Protesten gekommen.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Prominentestes Beispiel sind die Proteste rund um das Verkehrs- und St\u00e4dtebauprojekt \u201eStuttgart 21\u201c. Wie bei anderen Gro\u00dfvorhaben mit weitreichenden Auswirkun-gen bestand auch hier ein wesentlicher Teil der Kritik darin, dass der \u00d6ffentlichkeit keine M\u00f6glichkeit er\u00f6ffnet wurde, bereits vor Antragstellung zu dem Projekt Stellung zu nehmen und so auf dieses einzuwirken. Wichtige Themen, wie etwa die Bestimmung m\u00f6glicher Standortalternativen, waren so einem gesellschaftlichen Diskurs entzogen.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>2. Schaffung des \u00a7 25 Abs. 3 S. 1 VwVfG<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Der Gesetzgeber hat auf den so empfundenen Missstand reagiert, indem bereits im Jahr 2013 durch das Gesetz zur Verbesserung der \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG)<a href=\"#_ftn1\">[1]<\/a> \u00a7 25 VwVfG um den Absatz 3 erg\u00e4nzt wurde.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Dieser regelt, dass die Beh\u00f6rden darauf hinwirken, dass bei der Planung von Vorhaben, die nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Belange einer gr\u00f6\u00dferen Zahl von Dritten haben k\u00f6nnen, der Vorhabentr\u00e4ger die betroffene \u00d6ffentlichkeit fr\u00fchzeitig \u2013 m\u00f6glichst noch vor Stellung eines Antrags \u2013 \u00fcber die Ziele des Vorhabens, die Mittel, es zu verwirklichen, und die voraussichtlichen Auswirkungen des Vorhabens unterrichtet. Der betroffenen \u00d6ffentlichkeit soll dann Gelegenheit zur \u00c4u\u00dferung und zur Er\u00f6rterung gegeben und das Ergebnis der fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung der betroffenen \u00d6ffentlichkeit und der Beh\u00f6rde sp\u00e4testens mit der Antragstellung, im \u00dcbrigen unverz\u00fcglich, mitgeteilt werden.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">So soll Transparenz in Bezug auf das geplante Vorhaben geschaffen werden. Au\u00dferdem soll der Vorhabentr\u00e4ger die M\u00f6glichkeit erhalten, Einw\u00e4nde und Anregungen aus der Bev\u00f6lkerung, von Tr\u00e4gern \u00f6ffentlicher Belange und etwaigen sonstigen k\u00fcnftigen Beteiligten noch vor einer f\u00f6rmlichen Antrags- oder Planeinreichung in seiner Planung zu ber\u00fccksichtigen. Insgesamt soll so die Akzeptanz des Vorhabens und der mit diesem verbundenen Genehmigungs- und Planfeststellungsentscheidungen gef\u00f6rdert werden.<a href=\"#_ftn2\">[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Entsprechend hei\u00dft es in der Gesetzesbegr\u00fcndung zur Einf\u00fchrung des \u00a7 25 Abs.&nbsp;3&nbsp;VwVfG:<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><em>\u201eVoraussetzung f\u00fcr die Anwendung der Vorschrift ist die Planung eines Vorhabens, das nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf eine gr\u00f6\u00dfere Zahl von Dritten haben wird. Dies trifft zum Beispiel regelm\u00e4\u00dfig, aber nicht immer, auf planfeststellungspflichtige Infrastrukturvorhaben zu. Die Anwendung ist nicht auf diese regelm\u00e4\u00dfig raumbedeutsamen Vorhaben beschr\u00e4nkt, sondern weit gefasst. Die Voraussetzungen von Satz 1 k\u00f6nnen deshalb auch bei der geplanten Errichtung von Anlagen mit immissionsschutzrechtlicher Genehmigungs-pflicht vorliegen&#8221;<\/em><a href=\"#_ftn3\"><em><strong>[3]<\/strong><\/em><\/a><em>.<\/em><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Der Sinn und Zweck der Regelung ist somit ganz offensichtlich die Information und die F\u00f6rderung des Austauschs \u00fcber \u201eGro\u00dfprojekte\u201c, deren Auswirkungen mehr als nur lokal sind bzw. sein k\u00f6nnen<a href=\"#_ftn4\">[4]<\/a>, weil sie entweder sehr raumgreifend sind (planfeststellungspflichtige Infrastrukturvorhaben) oder ein nicht nur lokales Gefahrenpotential mit sich bringen (immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtige Vorhaben).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Den sachlichen Anwendungsbereich von \u00a7 25 Abs. 3 VwVfG k\u00f6nnte man damit auf die Formel \u201esehr gro\u00df oder sehr gef\u00e4hrlich\u201c zusammenfassen.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Zu betonen ist dabei, dass die Durchf\u00fchrung einer fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung stets nur fakultativ ist<a href=\"#_ftn5\">[5]<\/a>, d.h., die Beh\u00f6rde kann den Vorhabentr\u00e4ger nicht dazu zwingen oder den Fortgang des Verfahrens davon abh\u00e4ngig machen.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>3. Anwendung durch die Bezirks\u00e4mter<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Von den Berliner Bezirks\u00e4mtern wird \u00a7&nbsp;25&nbsp;Abs.&nbsp;3&nbsp;VwVfG sehr weit ausgelegt und auf \u201egew\u00f6hnliche\u201c Bauvorhaben angewandt. Dabei wird auf die Freiwilligkeit der Durchf\u00fchrung der fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung oftmals nicht hingewiesen.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Einen besonders deutlichen Niederschlag hat dies in den von mehreren Bezirks\u00e4mtern herausgegebenen Merkbl\u00e4ttern zu \u00a7&nbsp;25&nbsp;Abs.&nbsp;3&nbsp;VwVfG gefunden.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Beispielhaft soll hierzu das <a href=\"https:\/\/www.berlin.de\/ba-friedrichshain-kreuzberg\/politik-und-verwaltung\/aemter\/stadtentwicklungsamt\/aktuelles\/fruehe-buergerbeteiligung-gemaess-25-abs-3-des-verwaltungsverfahrensgesetzes-bei-der-planung-von-bauvorhaben-167640.php\" target=\"_blank\" rel=\"noreferrer noopener\">Merkblatt von&nbsp; Friedrichshain-Kreuzberg betrachtet werden<\/a>.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Einen ausdr\u00fccklichen, f\u00fcr juristische Laien verst\u00e4ndlichen Hinweis darauf, dass es sich bei \u00a7 25 Abs. 3 VwVfG um ein rein fakultatives Verfahren handelt, sucht man in dem Merkblatt vergeblich. Vielmehr ist bereits die einleitende Passage, in der \u00a7 25 Abs. 3 VwVfG beschrieben wird, so formuliert, dass leicht der Eindruck entstehen kann, es handele sich um ein zwingend durchzuf\u00fchrendes Verfahren. W\u00f6rtlich hei\u00dft es:<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">\u201e<em>Im Sommer 2013 ist die \u00c4nderung des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG \u00a7 25 Abs. 3) in Kraft getreten. Darin wird <strong>bestimmt<\/strong>, dass der Bauherr bei gr\u00f6\u00dferen Bauvorhaben eine fr\u00fche B\u00fcrgerbeteiligung <strong>durchf\u00fchrt<\/strong>, mit der er die betroffene \u00d6ffentlichkeit \u00fcber die Ziele und dessen voraussichtliche Auswirkungen informiert. Dies soll m\u00f6glichst schon vor der AntragsteIlung erfolgen\u201c <\/em>(Hervh. d.d. Verf.).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Im Folgenden wird im Merkblatt ausgef\u00fchrt, was im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg unter einem \u201egr\u00f6\u00dferen Bauvorhaben\u201c verstanden wird. Ein solches soll vorliegen, wenn eines oder mehrere der folgenden Kriterien erf\u00fcllt sind:<\/p>\n\n\n\n<ol class=\"wp-block-list\" type=\"1\"><li><em>Vorhaben gr\u00f6\u00dfer 750 m<sup>2<\/sup> BGF<\/em><\/li><li><em>Vorhabengrundst\u00fcck ist nicht unmittelbar als Baugrundst\u00fcck erkennbar<\/em><\/li><li><em>Vorhaben mit mehr als 50 Stellpl\u00e4tzen<\/em><\/li><li><em>Vorhaben, bei denen bei vorhandenem Baumbestand eine F\u00e4llgenehmigung erforderlich ist.<\/em><\/li><\/ol>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Als Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben und des gesetzgeberischen Willens sind diese Kriterien ungeeignet.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Die Kriterien 2 und 4 lassen keinerlei R\u00fcckschluss auf die Gr\u00f6\u00dfe des Vorhabens und noch wichtiger die Zahl der Betroffenen sowie die Art und Intensit\u00e4t der Auswirkungen zu. Vielmehr w\u00fcrde die konsequente Anwendung von Kriterium 4 dazu f\u00fchren, dass eine fr\u00fche \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung anzustreben w\u00e4re, wenn f\u00fcr das Vorhaben auch nur ein einziger durch die Baumschutzverordnung gesch\u00fctzter Baum gef\u00e4llt werden muss.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Die in den Kriterien 1 und 3 genannten Schwellen wiederum sind so niedrig angesetzt, dass sie in ihrem Anwendungsbereich weit \u00fcber das hinausgehen, was gesetzgeberisch intendiert war.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Auch die praktische Anwendung von \u00a7 25 Abs. 3 VwVfG durch die Bezirks\u00e4mter stellt keineswegs weniger extensiv dar, als es die Merkbl\u00e4tter vermuten lassen.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">So kommt die Norm z.B. regelm\u00e4\u00dfig im Rahmen von Baugenehmigungsverfahren in Bezug auf die Errichtung oder Sanierung von Mehrfamilienh\u00e4usern zur Anwendung. Das \u201eHinwirken\u201c der Beh\u00f6rden auf die Durchf\u00fchrung einer fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung besteht dabei meist darin, \u00e4hnlich wie bereits in den Merkbl\u00e4ttern, den fakultativen Charakter der Norm zu verschleiern, indem z.B. im Rahmen von Nachforderungen zum Bauantrag das \u201eErgebnis der fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung\u201c verlangt wird.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>4. Notwendige Reduzierung des Anwendungsbereichs<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Die Ausdehnung des Anwendungsbereichs von \u00a7 25 Abs. 3 VwVfG widerspricht sowohl dem Wortlaut als auch Sinn und Zweck der Norm und ist daher zu \u00e4ndern.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Die Errichtung eines Mehrfamilienhauses, eines etwas gr\u00f6\u00dferen Parkplatzes oder auch die F\u00e4llung einzelner B\u00e4ume stellen &#8211; weder f\u00fcr sich betrachtet noch kumulativ &#8211; ein \u201eStuttgart 21-Projekt\u201c dar. Auch fehlt es bei einfachen Bauprojekten regelm\u00e4\u00dfig an Gestaltungsoptionen wie z.B. alternativen Standorten. Der Bauherr kann in diesen F\u00e4llen keine Anpassung des Projekts aufgrund von im Rahmen der \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachter Kritik vornehmen. Das Verfahren l\u00e4uft diesbez\u00fcglich also ins Leere.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Auch ist es, selbst wenn dem jeweiligen Bauherrn &#8211; meist nach anwaltlicher Beratung &#8211; bekannt ist, dass die Durchf\u00fchrung der fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung fakultativ ist, keineswegs harmlos, dass dies in F\u00e4llen gefordert wird, in denen \u00a7 25 Abs. 3 VwVfG nicht einschl\u00e4gig ist.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Ein mit dieser Forderung konfrontierter Bauherr sieht sich vor eine \u00e4u\u00dferst schwierige Wahl gestellt. Entweder f\u00fchrt er ein aufwendiges, teureres und ggf. langwieriges Beteiligungsverfahren durch, das nicht zuletzt auch regelm\u00e4\u00dfig querulatorische Einw\u00e4nde provoziert. Oder er l\u00e4uft Gefahr, das Baugenehmigungsverfahren dadurch zu belasten, dass er die Durchf\u00fchrung der fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung ablehnt und damit die Beh\u00f6rde zu \u201everprellen\u201c.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>5. Fazit<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Die fr\u00fche \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung gem\u00e4\u00df \u00a7&nbsp;25 Abs. 3 VwVfG stellt ein Instrument zur Schaffung von Akzeptanz und Transparenz bei Gro\u00dfprojekten dar. Ziel ist es, die betroffene \u00d6ffentlichkeit von vornherein in den Genehmigungsprozess einzubinden, ohne sie dabei vor \u201evollendete Tatsachen\u201c zu stellen. So wichtig dieses Vorgehen f\u00fcr echte Gro\u00dfprojekte auch sein mag, so sch\u00e4dlich ist es f\u00fcr gew\u00f6hnliche Bauvorhaben, die einen lokalen, eng gezogenen Kreis in ihrer Wirkung nicht \u00fcberschreiten. Der erkl\u00e4rte Trend der Gesetzgebung geht hin zu einer Verschlankung des Baurechts. Umso unverst\u00e4ndlicher ist es, dass der Anwendungsbereich des \u00a7 25 Abs. 3 VwVfG durch die Berliner Genehmigungsbeh\u00f6rden extensiv ausgedehnt wird. Die fr\u00fche \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung wurde f\u00fcr die beschriebenen Bauprojekte schlichtweg nicht geschaffen und stellt insofern lediglich eine weitere nicht unerhebliche Organisationsh\u00fcrde dar, die der Bauherr zu nehmen hat. Es bleibt zu hoffen, dass sich diesbez\u00fcglich bald eine Trendwende einstellt. Bis dahin kann den betroffenen Bauherren \u201enormaler\u201c Bauvorhaben, die sich gegen die Forderung, eine fr\u00fche \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung durchzuf\u00fchren, wehren m\u00f6chten, nur geraten werden, die Bezirks\u00e4mter freundlich aber bestimmt darauf hinzuweisen, dass \u00a7&nbsp;25&nbsp;Abs.&nbsp;3&nbsp;VwVfG f\u00fcr derartige Vorhaben nicht gedacht ist und es sich au\u00dferdem um ein freiwilliges Verfahren handelt.<\/p>\n\n\n\n<hr class=\"wp-block-separator\"\/>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><a href=\"#_ftnref1\">[1]<\/a> Gesetz zur Verbesserung der \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungs-verfahren (PlVereinhG) vom 31.5.2013, BGBl I S. 1388<br><a href=\"#_ftnref2\">[2]<\/a> Vgl. Stelkens\/Bonk\/Sachs\/Kallerhoff\/Fellenberg, 10. Aufl. 2022, VwVfG \u00a7 25 Rn. 65 m.w.N).<br><a href=\"#_ftnref3\">[3]<\/a> BT-Drs. 17\/9666, S. 17<br><a href=\"#_ftnref4\">[4]<\/a> Vgl. Herrmann in BeckOK VwVfG, Bader\/Ronellenfitsch, 59. Edition, Stand: 01.04.2023, \u00a7 25 VwVfG, Rn. 23<br><a href=\"#_ftnref5\">[5]<\/a> Vgl. Schoch\/Schneider\/Schneider, 3. EL August 2022, VwVfG \u00a7 25 Rn. 69)<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><a href=\"https:\/\/www.knauthe.com\/en\/20230927_savoie_fruehe_oeffentlichkeitsbeteiligung\/\" target=\"_blank\" rel=\"noreferrer noopener\">Drucken (PDF)<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Vor dem Hintergrund der Proteste rund um \u201eStuttgart 21\u201c hat der Gesetzgeber bereits im Jahr 2013 \u00a7 25 VwVfG um den Absatz 3 erg\u00e4nzt. Durch die Durchf\u00fchrung von fr\u00fchen \u00d6ffentlichkeitsbeteiligungen soll die Akzeptanz von Gro\u00dfprojekten verbessert werden. 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